广州市向区及县级市下放64项事权
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航拍广州城市新貌。
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广州塔。
广州在“体改”上再次创新 率先全面推进“简政强区”事权改革
文/本报记者周祚、毕征
昨天下午，广州市召开简政强区(县级市)事权改革动员大会，正式启动简政强区事权改革工作。改革在经济管理、城市管理、社会管理三个方面，市向区(县级市)下放64项事权，力度之大前所未有。改革具有鲜明的广州特色，在全国率先明确提出要简政强区，并且在全市范围内系统地全面推进改革。改革有“五个方面创新”：创新理顺事权关系、优化垂直(双重)管理部门管理机制、改进行政管理和服务方式、完善财政保障机制、创新用人制度。
这次改革攻坚克难，备受外界关注，有专家评价，广州在行政管理体制机制方面“再次先行一步”，为全国相关改革提供了有益的借鉴。改革计划6月底基本完成。这次改革事涉哪些部门和事权？改革出台具有哪些深厚的背景和意义？改革将如何稳步推进并实现“放得下、接得住、干得好”的目标？围绕改革引发的热点，本报记者为您进行深度解读。
背景意义：强权是关键
据有关人士透露，广州市的简政强区(县级市)事权改革是作为中央深化县域管理体制改革、全省富县强镇事权改革和简政强镇事权改革工作的重要延伸，是进一步深化全市政府机构改革、巩固机构改革成果的重要举措，是深化我市行政管理体制改革、提升后亚运时期城市管理现代化水平的具体步骤，在我市改革发展大局中具有十分重要的作用。抓好这项改革，对于加快建设国家中心城市、全省宜居城乡“首善之区”，率先加快转型升级、建设幸福广州，提升广州科学发展实力和城市核心竞争力，实现城市良性发展、改善人居环境共赢的发展目标具有重大现实意义。
这次改革共下放事权64项，其中城市建设管理40项、经济管理12项、社会管理12项。改革涉及全市各个区(县级市)以及大多数职能部门，内容繁多。如此大规模地向下放权，不是以往单一部门式地开展，而是通过市委、市政府决策出台文件法规，全市性地统一全面推进，改革有思路、有方案，也有配套政策，这在全国是一次创新。
改革同时也是为了实现区强则市强的目的。此次市里向区(县级市)等下放了大量的事权，这对区(县级市)来说，赋予他们更大的经济社会管理权限，调动了区(县级市)的积极性，是推动后亚运时期城市建设和管理上水平之举。
酝酿过程：九易其稿
改革首先要面对的难题往往都是权力和利益的冲突。这次改革在多方面作出突破，放权之大，情况之复杂，也是以前所没有的。
市委、市政府多次明确“以简政放权为重点、强力推进简政强区(县级市)事权改革工作”、“加大放权力度，推动管理重心下移”、“确保改革取得实质性突破”，精细谋划、科学统筹和合理安排改革的各项准备工作。去年9月和11月，省委常委、市委书记张广宁先后主持召开了市委常委会和市委办公会作了专题部署，市政府领导率有关部门考察调研了北京、上海、天津、杭州等兄弟城市的事权改革情况，在此基础上，深入分析广州市管理体制和运作机制方面存在问题，全面梳理市本级和省政府下放的管理事项，形成了《中共广州市委、市政府关于简政强区(县级市)事权改革的决定》(以下简称《决定》)初稿。2011年初，万庆良市长先后主持召开了简政强区(县级市)事权改革工作领导小组会议、市政府全会，召集区(县级市)政府主要负责同志会议、专家座谈会和市、区(县级市)两级对接会议等工作会议，九易其稿后于1月19日市委九届十次全会审议通过。
基本原则：以放为主
改革的基本原则：一是重心下移，放收结合。二是分级管理，各有侧重。三是区别对待，分类实施。四是积极创新，规范下放。五是突出重点，循序渐进。六是权责一致，整体推进。
用钱：经费如何解决？财随事转
如此大量的放权，涉及和部门和人员是海量的，新的问题出现了：区(县级市)承接原来市里原有的事权，随之而来的经费如何解决？同时，大量的事权必然会导致区(县级市)政府部门出现办事人员不足的问题。据有关人士透露，此次改革获得各级政府部门的积极支持和配合，尤其是区(县级市)政府部门，“积极性相当高，纷纷成立领导小组。”市委、市政府也相应制订出台了与改革相关的配套政策和工作方案。主要解决了没钱怎么办？人手不足怎么办等改革实际问题。
根据《决定》按照“财随事转”的原则，市财政部门根据下放的事权及时做好相应经费划转。
用人：机关雇员待遇拟参照公务员
有关人士透露，此次改革也将在机关用人制度上有所创新。《决定》规定，为解决人手不足的问题，在现行的严格控制行政编制总额的前提下，将积极探索建立机关雇员管理和政府购买服务制度，解决事权下放后区(县级市)职能部门人员不足的问题。市机构编制部门要在严格控制行政编制总额的前提下，研究制订机关雇员使用额度和指标标准。
据了解，机关雇员招考待遇条件都拟参照靠近公务员队伍，机关雇员队伍的素质也将是高素质的人才。
效果：要监督、考核、问责
对于市级部门放权后，会不会出现无事可干？区(县级市)部门权限增大后不听“指挥”的问题？改革后，市一级政府的角色变成了监督、检查和指导。改革最终要实现“放得下、接得住、干得好”。
《决定》规定，简政强区(县级市)事权改革工作在市委、市政府统一领导下进行，由市简政强区(县级市)事权改革工作领导小组负责组织实施。市有关职能部门要根据本决定的要求，抓紧研究制订法规制度、财政保障、雇员管理、监督考评等配套措施。
区(县级市)承接市下放的管理事权后，依法承担相应的行政和法律责任。建立完善以行政首长和工作主管为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序。
监督：放权后不得自行收权
《决定》明确规定，对明确下放的审批、备案事项，市政府各职能部门不再实施审批、备案，对已下放给区(县级市)的管理权限，市政府职能部门不得自行收回，确需调整的，须按程序报市法制办、市编办审核后，上报市委、市政府批准。
对于放权后办事部门的交接，记者从番禺区了解到，目前，各区、各部门已经提前做好了各项准备工作。以番禺区为例，番禺区委、区政府要求区内承接单位摆正自己的位置，指派专人到上级“认门、认人、认事”。进一步研究修订现行的机关事业单位政府购买服务管理办法，优化人力资源配置，确保“接得住，干得好”。
主要任务：区(县级市)政府权限扩大
一、进一步理顺事权关系：
市国土房管局下放土地管理权限
据了解，这次改革在《广州市人民政府关于公布保留取消调整行政审批备案事项的决定》的基础上，全面梳理市本级和省政府下放的管理事项，重点围绕产业发展、规划建设、国土房管、项目投资、城市管理、市场监管、民生事业等领域，进一步向区(县级市)下放管理权限。凡是法律、法规赋予区(县级市)一级政府行使的事权，都由区(县级市)政府行使；市、区(县级市)两级政府都可以行使的事权，原则上由区(县级市)政府行使；行政管理主体在市，由区(县级市)行使更有利于提高效能的，委托区(县级市)政府负责实施。
按照重心下移、权责一致的要求，改革后将进一步扩大区(县级市)政府在城市管理中的权限。比如市城乡建设部门要加强城乡建设统筹力度，进一步下放建设项目管理权限，完善对区(县级市)建设主管部门的指导和监督；市国土房管部门要在土地管理、住房保障、房屋管理等方面，进一步明确与区(县级市)的事权划分，下放相关审批和管理权限；市规划部门要完善市、区(县级市)垂直管理体制，下放建设项目的规划许可等管理事权；市交通部门要进一步落实广州市道路交通建设管理职责分工方案，下放相关审批管理权限；市水务部门要在我市污水治理和河涌综合整治基础上，提出进一步下放事权的方案；市城市管理、市林业园林等部门要进一步简政放权，将市政设施维护等工作下放区(县级市)承担，并制定配套措施。
民政卫生等下放相关行政许可权
《决定》中规定，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的要求，进一步扩大和落实区(县级市)政府投资审批和经济管理权。
如市发展改革部门要进一步转变职能，集中精力抓好广州市国民经济宏观管理和综合协调，推进各项改革，缩小投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序，落实区(县级市)政府在投资管理方面的权限；市工商、市质监等部门要完善垂直管理体制，明确部门与区(县级市)政府权责关系，建立健全协调配合机制和工作衔接机制，完善地方监督考评机制。
按照提高行政效率、方便群众办事的要求，进一步加大向区(县级市)政府下放社会管理事权的力度。市民政、人力资源和社会保障、卫生、安监、知识产权等部门要继续完善市、区(县级市)社会管理服务体制机制，下放相关行政许可和具体经办服务职责，建立健全管理考核制度。市政府其他部门也要在全面梳理本部门管理事项的基础上，按照本决定的要求，进一步向区(县级市)下放管理权限。
越秀等老6区承接城建管理事权
越秀、海珠、荔湾、天河、白云和黄埔等6个老城区，重点承接城市建设、管理等方面的事权，优化创业及居住环境，提高城市管理和服务水平；花都区和番禺区保留行使现有的行政管理权限，并在此基础上进一步简政扩权；广州开发区、广州南沙开发区和增城开发区享受市一级管理权限以及中央赋予的行政审批权限；遵循宜统则统、宜分则分、统分结合的原则，南沙区、萝岗区进一步创新与广州南沙开发区、广州开发区优势互补、协调发展的行政管理模式和运行机制；从化、增城市行使法律、法规以及上级党委、政府赋予的经济社会管理事权，要保证落实到位。
二、优化垂直(双重)管理部门管理机制
引人注目的是，《决定》中规定，优化条块之间关系，将区(县级市)工商、质监部门和区规划部门的党群工作实行属地管理，其领导班子的任免要分别征求所在区(县级市)党委、政府的意见；将城市管理综合执法机构调整为市、区分级管理；进一步完善公安、国土房管部门的双重管理机制。此外，积极推行区(县级市)人大、政府对辖区内垂直管理部门领导班子行政、执法工作的评议考核制度，并把评议考核意见作为领导干部提拔任用的重要依据。各垂直(双重)管理部门要在区(县级市)的中心工作或重大临时性任务中，接受区(县级市)的统一领导。
三、改进行政管理和服务方式
《决定》提出，要加快市、区(县级市)、街(镇)三级政务服务体系建设。继续深化行政审批制度改革，进一步清理行政审批事项，减少行政审批管理层级，缩短行政审批时间，优化整合行政审批流程，推行限时办结承诺制度。建立健全部门间协调配合和磋商机制，进一步扩大集中办理并联审批事项，完善“一站式”审批并向基层延伸，提高办事效率和增加透明度，建立完善行政审批监督制约机制。积极探索区(县级市)改进行政执法体制和运行机制的方式方法，选择1～2个区或县级市先行试点，通过整合现有行政执法队伍，合理配置行政执法资源，解决执法力量分散、执法效率不高的问题。具体实施将由市编办会同市法制办等部门负责研究提出试点方案。
64项事权下放(部分摘录)
市发改委：
1.将亚运下放河涌整治、污水治理等相关投资立项管理权限的有效办法长效化，把市区共同投资、区县投资所占份额较大的项目立项权直接下放至区(县级市)；2.区(县级市)政府全额投资的，由区(县级市)直接审批；3.进一步下放企业、外商投资项目核准权限，把属于市一级管理权限的总投资5000万美元以下的基础设施和采掘业外商投资项目核准权委托下放至区(县级市)；4.进一步下放企业投资项目备案权限，除中央、省、市属国有企业投资项目外，其余企业投资项目备案一律下放到区(县级市)。
市城管委：
1.城市生活垃圾的收集、运输和处置；2.临时性户外宣传品的审核；3.除内环路、城区公路外的城市道路清扫、保洁、洒水除尘；4.除珠江广州河段和跨区河涌外的水域保洁；5.垃圾压缩站、公厕、环卫停车场等市容环卫设施的建设、维护和保洁；6.城市道路中除主干道的人行道和跨区的人行道及相关重要公共场地外的人行道及相关公共场地开挖、占道的审批许可。这6项事权涉及近20个大型项目、经费达4200万元、各种装备车辆100多台。
市财政局：
财局事权下放的事权为工程项目的概(预)算、结算和竣工财务决算审查。市政府投资的，由市级负责；区(县级市)投资的，由区(县级市)负责；市、区(县级市)共同投资的，由出资为主方负责。
市国土房管局：
1.建设项目用地预审报告核发。除省、市重点工程项目外的建设用地预审报告核发的受理和初审由区国土分局负责。2.征收集体土地批后实施及征地结案工作。3.农用土地开发复垦整理的实施。4.除土地储备计划编制及市政府指定的重大储备项目外的土地储务管理，由区(县级市)土地储备机构名义实施土地储备。5.工业用地出让管理。6.闲置土地的调查及初审。
市建委：
除城市主干道、次干道及跨区的城市道路外的城市建设道路设计审批由区(县级市)负责。
市环保局：
1.除省、市重点工程项目外的建设项目环境影响评价文件审批由区(县级市)负责。2.市管非重点排污企业的日常监督、排污收费、总量核定、排污许可证核发、污染治理设施闲置、停运拆除等监督管理权。
本专题图片/记者梁嘉建
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