评论：惩治农村基层干部职务犯罪要扫除盲区

zhangjih

  　　本报讯 (作者 袁胜麦 武玉珍) 2000年4月29日《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；(三)国有土地的经营和管理；(四)土地征用补偿费用的管理；(五)代征、代缴税款；(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；(七)协助人民政
府从事的其他行政管理工作。”“村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”《解释》实施5年多来，一些地方农村基层干部职务犯罪的势头并未得到有效遏制，相反，却出现了一方面村民控告村基层组织人员经济犯罪案件数量增加，另一方面村干部职务犯罪成案率非常低的局面。如河南省中牟县检察院1996年查处农村基层干部职务犯罪案件8件，占当年立案数的61.5%，而2004年查处的农村干部贪污贿赂案件仅为2件，占当年立案数的16.7%。笔者认为，出现这种情况的一个重要原因就在于《解释》在一定程度上存在与实践相脱离的情形，导致实际办案难以操作，造成查处成案少的状况，因而需要对其进行完善。
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　　“村基层组织人员”界限需进一步明确


7 j) h% ^2 I" k7 {　　根据《解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7项行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。但“村基层组织”包括哪些组织，并没有明确规定。比如根据党章选举或上级任命产生而不是“依照法律”产生的村党支部，在村基层组织中往往处于领导核心地位，村党支部成员是否属于《解释》中的主体？又如，村民小组是比村级又低一级的村民组织，土地补偿款、救灾救济款物的管理和发放、计划生育等工作最终都要通过村民小组组长来实施和完成，村民小组组长是否属于“村基层组织”中的人员？村民小组组长在协助政府、协助村民委员会从事行政管理工作时，利用职务上的便利，非法占有或挪用公共财物的，构成何罪？这些问题由于《解释》未予明确，所以在实践中往往有很大困惑和争议。


2 n1 F: g( y; U! t7 Q6 h& G　　如笔者办理的中牟县某村委会主任台某涉嫌贪污该村土地征用补偿款一案时，发现村民小组组长王某在发放此次补偿款时也将1万多元补偿款据为己有，但却无法对其行为定性：如果定贪污罪，王某不符合《解释》中的主体要件；假如定职务侵占罪，根据1999年7月3日施行的最高人民法院《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》(以下简称《批复》)的规定：“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”但上述案件中的补偿款又不属于村民小组的集体财产，而是国家发放给村民的补偿款。


　　笔者建议，对《解释》中“村基层组织”人员的范围进行明确的界定，村党支部成员和村民小组组长应当包括在内。


* [5 `& I# L6 `+ ^& N+ D4 {9 k# x$ c0 P　　对受贿行为不应有立法空白
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3 u0 V4 R$ e  D* q　　《刑法》规定的受贿犯罪有两种：一是受贿罪，二是公司、企业人员受贿罪。随着农村经济的发展，农村基层干部在从事属于村自治范围内的集体经营、管理工作中，利用职务便利收受或索取他人财物，为他人谋取利益的机会越来越多。然而，这种行为既无法按受贿罪处罚，又因为村民委员会等村基层组织不是公司、企业，也无法依照刑法第一百六十三条的规定，按公司、企业人员受贿罪定罪处罚。特别是如上所述，农村中大量协助政府进行的管理工作和自治性的管理工作都需要通过村民小组组长来完成，如果村民小组组长在从事这两方面工作时有收受贿赂行为的，均无对其行为进行刑事制裁的法律依据。
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　　如笔者在办理案件时，查明某村第四村民组组长王某伙同第四村民组会计、第三村民组组长及会计收受征用这两个村民组土地的某耐火材料厂以“别让组里的群众再到厂里闹事”为由所给的好处费2万元，四人各分得5000元。虽然四人收受贿赂的事实清楚、证据充分，但终因找不到法律依据而无法对其定罪处罚。
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　　笔者认为，既然村民委员会成员、村民小组组长等可以“利用职务上的便利”，实施职务侵占行为，那么他们当然有可能“利用职务上的便利”，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，而这种行为的性质、社会危害性等与公司、企业人员受贿行为的性质几乎完全相同。所以，应当将村基层组织人员的受贿行为与公司、企业人员的受贿行为在刑法中作出同样的处理，可以规定村委会等村基层组织人员可以构成公司、企业以外其他单位人员受贿罪。
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　　对交叉管辖案件应明确检察机关作用
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+ O3 g' s/ O2 Y! N+ C1 h4 R3 \4 n　　农村职务犯罪案件具有经济活动复杂、收集和固定证据困难、办案时间长、证实犯罪难的特点，查处农村案件往往费时、费力，因而一些地方的公安人员和检察机关职务犯罪侦查人员对农村案件有畏难情绪。而农村干部的管理活动往往是协助政府的行政管理和自治性的村务管理相互扭结在一起，因而举报线索或群众直接来反映的村、组干部的问题，往往既有7项行政管理工作的内容，又有7项行政管理工作之外的事情，相互交织，很难明确应由哪个部门来侦查管辖。如中牟县检察院控申科2004年共收到涉及农村问题的举报线索80件，经审查，明确归检察机关管辖侦查的12件，占15%；归公安机关管辖侦查的14件?占17.5%；既有公安机关管辖又有检察机关管辖的39件?占48.7%；管辖不明的15件?占18.8%。
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) v3 k% U3 V. d, }　　一个举报线索往往由检察院转给公安局，公安局又推给检察院，而联合侦查谁都不愿牵头进行?造成群众告状难。对于受理后的案件，公安机关或检察机关就自身管辖的问题查处后，对需另一机关侦查的问题往往不移交或移交不及时，造成对有关行为惩治不力。因而，农村基层组织人员经济犯罪活动受不到应有的惩处，群众对查办案件的结果不满。随着矛盾的日益积累，引起涉法上访甚至群体性上访事件的不断发生，使司法效能降低，办案效果大打折扣。

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　　笔者认为，对于村党支部、村民委员会成员或村民组组长在行使公权力过程中，利用职务上的便利，侵吞、挪用公共财物，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，只要有《解释》中规定的行为，就应当在相应法律或解释中明确规定由检察机关牵头进行侦查管辖，公安部门协助侦查，以消除执法过程中的随意性和混乱。

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1 }% h: o) J+ t  I4 R/ b/ y+ e! E. z　　如何让实际操作更为有效
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　　现实中，村级的事务往往是政府公务和集体事务交织一起，且村组账目往往比较混乱，各种收支是一起计算的，基本上是流水账，有的地方甚至是片账或无账，很难分清村组干部据为己有的是否属于《解释》中规定的款项。即使查案中偶尔能分清，也经常出现这种情况：一些村基层组织的工作人员在协助政府从事这7项行政管理工作时贪污一部分公共财物，虽未达到贪污罪一般的立案标准5000元，但差额很小；同时在管理村集体事务中也侵占一部分集体财物，同样是达不到职务侵占罪的立案标准，但差额很小。他们非法占有的公共财物的数额，实际上已经达到了职务侵占罪的立案标准。但如果把他们非法占有财物的数额按他们所履行的职务的性质来划分为贪污和职务侵占两种行为时，就达不到职务侵占罪的立案标准，这使一部分群众反映强烈的、社会危害性达到一定严重程度的行为得不到有效惩处。
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$ K/ _4 g: p5 w; z　　对此，笔者认为应当对《解释》的内容进行完善。一种办法是取消《解释》中的列举款物，将农村基层组织人员利用职务便利占有公共财物的犯罪行为归结为一种犯罪行为。另一种办法是将村民委员会等村基层组织进行管理的《解释》中的列举款物视为该基层组织的财产，当村基层组织人员占有的款物难以分清是否上述列举款物时，就可以以职务侵占罪论处。
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# s/ L* I( H7 Q$ V0 S9 L　　(作者单位：河南省中牟县检察院)

      
              
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  　　本报讯 (作者 袁胜麦 武玉珍) 2000年4月29日《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；(三)国有土地的经营和管理；(四)土地征用补偿费用的管理；(五)代征、代缴税款；(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；(七)协助人民政
府从事的其他行政管理工作。”“村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”《解释》实施5年多来，一些地方农村基层干部职务犯罪的势头并未得到有效遏制，相反，却出现了一方面村民控告村基层组织人员经济犯罪案件数量增加，另一方面村干部职务犯罪成案率非常低的局面。如河南省中牟县检察院1996年查处农村基层干部职务犯罪案件8件，占当年立案数的61.5%，而2004年查处的农村干部贪污贿赂案件仅为2件，占当年立案数的16.7%。笔者认为，出现这种情况的一个重要原因就在于《解释》在一定程度上存在与实践相脱离的情形，导致实际办案难以操作，造成查处成案少的状况，因而需要对其进行完善。


- L5 q' Z# [* o, g　　“村基层组织人员”界限需进一步明确

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　　根据《解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7项行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。但“村基层组织”包括哪些组织，并没有明确规定。比如根据党章选举或上级任命产生而不是“依照法律”产生的村党支部，在村基层组织中往往处于领导核心地位，村党支部成员是否属于《解释》中的主体？又如，村民小组是比村级又低一级的村民组织，土地补偿款、救灾救济款物的管理和发放、计划生育等工作最终都要通过村民小组组长来实施和完成，村民小组组长是否属于“村基层组织”中的人员？村民小组组长在协助政府、协助村民委员会从事行政管理工作时，利用职务上的便利，非法占有或挪用公共财物的，构成何罪？这些问题由于《解释》未予明确，所以在实践中往往有很大困惑和争议。

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　　如笔者办理的中牟县某村委会主任台某涉嫌贪污该村土地征用补偿款一案时，发现村民小组组长王某在发放此次补偿款时也将1万多元补偿款据为己有，但却无法对其行为定性：如果定贪污罪，王某不符合《解释》中的主体要件；假如定职务侵占罪，根据1999年7月3日施行的最高人民法院《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》(以下简称《批复》)的规定：“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”但上述案件中的补偿款又不属于村民小组的集体财产，而是国家发放给村民的补偿款。

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9 d" ?6 `; a: x　　笔者建议，对《解释》中“村基层组织”人员的范围进行明确的界定，村党支部成员和村民小组组长应当包括在内。


　　对受贿行为不应有立法空白

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　　《刑法》规定的受贿犯罪有两种：一是受贿罪，二是公司、企业人员受贿罪。随着农村经济的发展，农村基层干部在从事属于村自治范围内的集体经营、管理工作中，利用职务便利收受或索取他人财物，为他人谋取利益的机会越来越多。然而，这种行为既无法按受贿罪处罚，又因为村民委员会等村基层组织不是公司、企业，也无法依照刑法第一百六十三条的规定，按公司、企业人员受贿罪定罪处罚。特别是如上所述，农村中大量协助政府进行的管理工作和自治性的管理工作都需要通过村民小组组长来完成，如果村民小组组长在从事这两方面工作时有收受贿赂行为的，均无对其行为进行刑事制裁的法律依据。
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　　如笔者在办理案件时，查明某村第四村民组组长王某伙同第四村民组会计、第三村民组组长及会计收受征用这两个村民组土地的某耐火材料厂以“别让组里的群众再到厂里闹事”为由所给的好处费2万元，四人各分得5000元。虽然四人收受贿赂的事实清楚、证据充分，但终因找不到法律依据而无法对其定罪处罚。

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- h9 K7 e$ Z6 h+ P* a, E　　笔者认为，既然村民委员会成员、村民小组组长等可以“利用职务上的便利”，实施职务侵占行为，那么他们当然有可能“利用职务上的便利”，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，而这种行为的性质、社会危害性等与公司、企业人员受贿行为的性质几乎完全相同。所以，应当将村基层组织人员的受贿行为与公司、企业人员的受贿行为在刑法中作出同样的处理，可以规定村委会等村基层组织人员可以构成公司、企业以外其他单位人员受贿罪。
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　　对交叉管辖案件应明确检察机关作用

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　　农村职务犯罪案件具有经济活动复杂、收集和固定证据困难、办案时间长、证实犯罪难的特点，查处农村案件往往费时、费力，因而一些地方的公安人员和检察机关职务犯罪侦查人员对农村案件有畏难情绪。而农村干部的管理活动往往是协助政府的行政管理和自治性的村务管理相互扭结在一起，因而举报线索或群众直接来反映的村、组干部的问题，往往既有7项行政管理工作的内容，又有7项行政管理工作之外的事情，相互交织，很难明确应由哪个部门来侦查管辖。如中牟县检察院控申科2004年共收到涉及农村问题的举报线索80件，经审查，明确归检察机关管辖侦查的12件，占15%；归公安机关管辖侦查的14件?占17.5%；既有公安机关管辖又有检察机关管辖的39件?占48.7%；管辖不明的15件?占18.8%。
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: W2 y, ~/ W+ b& K& q8 F0 j! n　　一个举报线索往往由检察院转给公安局，公安局又推给检察院，而联合侦查谁都不愿牵头进行?造成群众告状难。对于受理后的案件，公安机关或检察机关就自身管辖的问题查处后，对需另一机关侦查的问题往往不移交或移交不及时，造成对有关行为惩治不力。因而，农村基层组织人员经济犯罪活动受不到应有的惩处，群众对查办案件的结果不满。随着矛盾的日益积累，引起涉法上访甚至群体性上访事件的不断发生，使司法效能降低，办案效果大打折扣。

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　　笔者认为，对于村党支部、村民委员会成员或村民组组长在行使公权力过程中，利用职务上的便利，侵吞、挪用公共财物，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，只要有《解释》中规定的行为，就应当在相应法律或解释中明确规定由检察机关牵头进行侦查管辖，公安部门协助侦查，以消除执法过程中的随意性和混乱。
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　　如何让实际操作更为有效
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9 {! S, X' C( }! ?7 p" R$ Q　　现实中，村级的事务往往是政府公务和集体事务交织一起，且村组账目往往比较混乱，各种收支是一起计算的，基本上是流水账，有的地方甚至是片账或无账，很难分清村组干部据为己有的是否属于《解释》中规定的款项。即使查案中偶尔能分清，也经常出现这种情况：一些村基层组织的工作人员在协助政府从事这7项行政管理工作时贪污一部分公共财物，虽未达到贪污罪一般的立案标准5000元，但差额很小；同时在管理村集体事务中也侵占一部分集体财物，同样是达不到职务侵占罪的立案标准，但差额很小。他们非法占有的公共财物的数额，实际上已经达到了职务侵占罪的立案标准。但如果把他们非法占有财物的数额按他们所履行的职务的性质来划分为贪污和职务侵占两种行为时，就达不到职务侵占罪的立案标准，这使一部分群众反映强烈的、社会危害性达到一定严重程度的行为得不到有效惩处。
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　　对此，笔者认为应当对《解释》的内容进行完善。一种办法是取消《解释》中的列举款物，将农村基层组织人员利用职务便利占有公共财物的犯罪行为归结为一种犯罪行为。另一种办法是将村民委员会等村基层组织进行管理的《解释》中的列举款物视为该基层组织的财产，当村基层组织人员占有的款物难以分清是否上述列举款物时，就可以以职务侵占罪论处。


　　(作者单位：河南省中牟县检察院)

      
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