公路乱收费屡禁不止证明民众对财政缺乏控制权

zhangjih

  　　作者：秋风 北京学者
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　　此山是我开，此树是我栽，要从此处过，留下买路财。这是古典小说里某些占山为王的家伙放出的大话，通常这样的家伙都会被武功高强的侠客给打跑。可惜，在现实中这财却是过路人非破不可的。因为收这钱的是政府部门:天津市有关部门从2003年6月1日起，对途经天津高速路的所有过往车辆收取一笔“进津费”。近日，上海市有关部门也如法炮制，但也被告上法庭(11月1日新华网)。

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　　这两个城市都很严肃地宣布，征收这些费用的目的，是为了用于归还修建本市高等级公路、道路、桥梁、隧道等项目的贷款或投融资——很合理的理由。但所谓的进津费和入沪费，都是在正常的高速公路收费或者一般道路通行收费之外征收的。那些正常收费，应当已经让驾驶人购买了通过相应道路的权利，为什么还要额外收费？我看是因为这贷款修路收费的顺风车坐得太顺了。
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# w/ }# O7 \# m& ?9 B　　全世界都惊讶于近十年来中国在基础设施、尤其是在公路建设方面所取得的成就。国际机构和投资银行在分析中国、印度经济增长的前景时，通常会以中国良好的基础设施、尤其是政府筹集建设资金、组织基础设施建设的能力，作为看好中国经济的依据。
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2 r9 |; I5 U) S* g) e　　在现有体制下，这种能力确实非常强大。比如，在征地的时候，借助行政权力，征地方可以将土地补偿金压到很低的水平。由于农民对土地的权利比较脆弱，因此尤其不可能出现国外在基础建设时经常遇到的某人、某村拒绝出让土地而令工程停工的事情。
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- o% F: H4 \: g) _: Q　　不管农民付出了什么样的代价，公路总算修起来了，它的经济社会效益或许可以部分地抵消上述社会成本。唯一令人堵心的是，这样修起来的便捷的公路上，却横亘着密密麻麻的收费站。有人统计过，目前全世界大约有14万公里收费公路，其中10万公里在中国。交通部则公布，2003年，全国允许设立的公路收费站(点)有3112个，其中经营收费站(点)705个，还贷公路收费站(点)2407个。
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　　收费的理由都是很充分的——偿还贷款。在美国，已经建成的高速公路基本靠政府税收，因此全国8.9万公里高速公路中，只有约8000公里是收费路段。而在中国，无论高速公路还是普通收费公路，建设资金主要来自银行贷款。企业必须偿还贷款，所以必须收费。
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　　在现有的体制框架下，收费安排必然倾向于绝对地保护公路建设方的利益，而让道路使用者遭受损失。收费公路的建设主体主要是刚从交通主管部门独立出来的国有企业。这些企业与政府有极为密切的关系，政府一纸文件就可以赋予这些企业以不受限制的收费权。政府在制定收费标准、确定收费年限的时候，通常会被这些企业左右。这些企业将全部风险都转嫁到道路使用人身上，自己不用承担任何风险。尤其是，几乎所有的收费审批都没有确定，应当通过什么样的途径审查相关企业的账目，以确定收费总额是否已经补偿了企业的投资并使之获得一定收益，从而安排将这些道路转归免费使用。
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　　事实上，即使已经收回了投资，这些企业或政府也会辩解说，我们要为下一道路的建设筹集经费，于是就出现了边修建边收费、未修建先收费的怪事。有些地方政府更是将道路收费权出售给企业，作为这些企业的经营性资产上市。


　　总之，因为道路建设经营企业能够创造政绩，也能够创造腐败的机会，因此有关部门在与建设方订立合同的时候，总是毫无例外地偏向企业，而忽略了纳税人和道路使用人的权利和利益。


　　这种“收费综合征”发展到最严重的时候，有关部门干脆连企业的招牌也不要了，自己直接跳出来没有任何来由地收费。政府有权收费吗？按照法律，地方政府不能贷款，也不能发行债券，因而也就谈不上用收取的资金偿还贷款与债务的问题。政府投入公路建设的资金，想来应当是财政资金，而以财政资金兴建的公路，本来就已经属于纳税人，基于全国统一大市场的原则，偶然路过的外地纳税人也有权享受这些公共品。


8 t0 R2 K) ?& h0 M2 d: L2 _1 g　　归根到底，公路乱收费屡禁不止，证明了一个普遍的问题:民众对财政缺乏控制权。民众不清楚，哪条道路是用财政资金修建的，因而应当完全免费使用；民众更无法参与政府与道路建设经营企业合同的订立过程，于是免费使用权总是被无限期地拖延。企业当然不愿意放弃收费权，而如果没有民众的强有力监督和民众代表的有效控制，基于自身利益考虑，政府总是会跟企业手拉手。

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　　没完没了地交费，就像当年没完没了地交电话初装费一样，正是公路建设迅速发展的代价。

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, M! h& l+ k* }+ f3 A4 n5 t　　本版言论仅代表作者个人观点
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  h* G, j2 N7 l: V4 I- X( [　　此山是我开，此树是我栽，要从此处过，留下买路财。这是古典小说里某些占山为王的家伙放出的大话，通常这样的家伙都会被武功高强的侠客给打跑。可惜，在现实中这财却是过路人非破不可的。因为收这钱的是政府部门:天津市有关部门从2003年6月1日起，对途经天津高速路的所有过往车辆收取一笔“进津费”。近日，上海市有关部门也如法炮制，但也被告上法庭(11月1日新华网)。
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　　这两个城市都很严肃地宣布，征收这些费用的目的，是为了用于归还修建本市高等级公路、道路、桥梁、隧道等项目的贷款或投融资——很合理的理由。但所谓的进津费和入沪费，都是在正常的高速公路收费或者一般道路通行收费之外征收的。那些正常收费，应当已经让驾驶人购买了通过相应道路的权利，为什么还要额外收费？我看是因为这贷款修路收费的顺风车坐得太顺了。
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　　全世界都惊讶于近十年来中国在基础设施、尤其是在公路建设方面所取得的成就。国际机构和投资银行在分析中国、印度经济增长的前景时，通常会以中国良好的基础设施、尤其是政府筹集建设资金、组织基础设施建设的能力，作为看好中国经济的依据。

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　　在现有体制下，这种能力确实非常强大。比如，在征地的时候，借助行政权力，征地方可以将土地补偿金压到很低的水平。由于农民对土地的权利比较脆弱，因此尤其不可能出现国外在基础建设时经常遇到的某人、某村拒绝出让土地而令工程停工的事情。


. f7 G* f1 S, m! p$ C　　不管农民付出了什么样的代价，公路总算修起来了，它的经济社会效益或许可以部分地抵消上述社会成本。唯一令人堵心的是，这样修起来的便捷的公路上，却横亘着密密麻麻的收费站。有人统计过，目前全世界大约有14万公里收费公路，其中10万公里在中国。交通部则公布，2003年，全国允许设立的公路收费站(点)有3112个，其中经营收费站(点)705个，还贷公路收费站(点)2407个。


, R6 P; L0 T; c2 X8 R5 o: @' o　　收费的理由都是很充分的——偿还贷款。在美国，已经建成的高速公路基本靠政府税收，因此全国8.9万公里高速公路中，只有约8000公里是收费路段。而在中国，无论高速公路还是普通收费公路，建设资金主要来自银行贷款。企业必须偿还贷款，所以必须收费。


. A2 B. E" R% ^! A4 I% |　　在现有的体制框架下，收费安排必然倾向于绝对地保护公路建设方的利益，而让道路使用者遭受损失。收费公路的建设主体主要是刚从交通主管部门独立出来的国有企业。这些企业与政府有极为密切的关系，政府一纸文件就可以赋予这些企业以不受限制的收费权。政府在制定收费标准、确定收费年限的时候，通常会被这些企业左右。这些企业将全部风险都转嫁到道路使用人身上，自己不用承担任何风险。尤其是，几乎所有的收费审批都没有确定，应当通过什么样的途径审查相关企业的账目，以确定收费总额是否已经补偿了企业的投资并使之获得一定收益，从而安排将这些道路转归免费使用。
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8 L$ I2 d% ~. u/ [' ~' e　　事实上，即使已经收回了投资，这些企业或政府也会辩解说，我们要为下一道路的建设筹集经费，于是就出现了边修建边收费、未修建先收费的怪事。有些地方政府更是将道路收费权出售给企业，作为这些企业的经营性资产上市。

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2 w4 W! f7 o  J: }' e　　总之，因为道路建设经营企业能够创造政绩，也能够创造腐败的机会，因此有关部门在与建设方订立合同的时候，总是毫无例外地偏向企业，而忽略了纳税人和道路使用人的权利和利益。
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. I: o. D3 s! v2 d" ~" o　　这种“收费综合征”发展到最严重的时候，有关部门干脆连企业的招牌也不要了，自己直接跳出来没有任何来由地收费。政府有权收费吗？按照法律，地方政府不能贷款，也不能发行债券，因而也就谈不上用收取的资金偿还贷款与债务的问题。政府投入公路建设的资金，想来应当是财政资金，而以财政资金兴建的公路，本来就已经属于纳税人，基于全国统一大市场的原则，偶然路过的外地纳税人也有权享受这些公共品。


% ^6 x2 N( j$ \! w* O$ p2 P　　归根到底，公路乱收费屡禁不止，证明了一个普遍的问题:民众对财政缺乏控制权。民众不清楚，哪条道路是用财政资金修建的，因而应当完全免费使用；民众更无法参与政府与道路建设经营企业合同的订立过程，于是免费使用权总是被无限期地拖延。企业当然不愿意放弃收费权，而如果没有民众的强有力监督和民众代表的有效控制，基于自身利益考虑，政府总是会跟企业手拉手。

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　　没完没了地交费，就像当年没完没了地交电话初装费一样，正是公路建设迅速发展的代价。
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